Sobre el proyecto de ley "omnibus", su carga, su destino y su ruta...

Esta entrada fue publicada originalmente el 31 de diciembre, con leves modificaciones, en Cenital, aquí

El punto desde el que debe entenderse el vasto proyecto denominado “Ley de bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos” es lo que nos permite entender su lógica y su problema primordial. No solo es una ley ómnibus—como es la denominación coloquial que hoy prevalece—, sino además una ley acordeón, que el Ejecutivo podrá estirar a su criterio a través de la delegación de facultades que explícitamente le confiere.

Esto es así porque lo primero que advertimos al entrar a su articulado es la delegación legislativa de facultades al Poder Ejecutivo, mecanismo constitucional emparentado a los Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU). La delegación también tiene artículo propio (art. 76) incorporado en la reforma constitucional de 1994, de menor fama y mayor calidad institucional porque permite al Congreso “presetear” áreas y fijar mandatos generales, que luego el Ejecutivo traduce en normas de rango legal. Luego habrá un control del Congreso, similar a lo que ocurre con los DNU, pero en el que ya no estará en discusión la emergencia, sino la concordancias con las materias y las bases dadas por la ley delegante.

Qué significa esto: hecho con consenso y racionalidad es un buen sistema para que el Ejecutivo pueda ser el actor legislativo, con un guión bien escrito por el Congreso. Si en lugar de guión hay cheque en blanco, el sujeto actor presidencial va a hacer su propio unipersonal y asistiremos no a una obra sino a un stand up.

Es un conductor al que le decimos: quiero el mejor camino para ir a Monte Hermoso, e irá eligiendo entre las opciones, dosificando la velocidad, viendo si paga o no peajes. Malo sería que algún día lo encontremos en Jujuy, invocando que era necesario el rodeo, pero puede pasar. Otras veces el Congreso mismo puede ser confuso en sus indicaciones al chofer y, en el apuro, en vez de decir un lugar o incluso un concepto (“playas”) puede decir “sacame de acá, no importa adónde”, y entonces mucho no podremos protestar cualquiera sea el destino.

Sabemos que las delegaciones de emergencia han sido usadas en el pasado, y tenemos para compararlas con la que se hizo en enero de 2002 (Ley 25.561) al inaugurar la presidencia de Eduardo Duhalde, o la de diciembre de 2019 al inaugurar la presidencia de Alberto Fernández (Ley 27.541).

Aunque hay algunas declaraciones de emergencia nominales, de efecto retórico, la lógica del mecanismo de la “delegación legislativa” es que las materias de emergencia definen zonas controladas en las que a priori un Ejecutivo puede mutar su rol y hacer de legislador.

Los renglones contienen muchas palabras, y en el scrum de conceptos que forman es fácil no advertir la amplitud de las emergencias involucradas, que abarcan expresamente todas estas materias:

• económica,
• financiera,
• fiscal,
• previsional,
• de seguridad,
• defensa,
• tarifaria,
• energética,
• sanitaria,
• administrativa, y
• social

Esta enumeración en formato de “bullets” de powerpoint muestra visualmente, sin necesidad de adjetivar el espectro de delegaciones, cuál es la plataforma que puede usar el ejecutivo para legislar sobre todas y cada una de estas once “materias”. La primera pregunta, difícil de responder, es sobre qué no podría legislar en base a esta delegación.

Un segundo punto es con qué criterios podría legislar el presidente en esas materias. Ello nos remite a los “principios y propósitos” enunciados en el art. 2 (que llegan hasta el inciso h) y a las “bases de la delegación” enunciadas en el art. 4 (que llegan hasta el inciso p, casi al borde del abecedario conocido). Aunque algunas tienen un contenido concreto y acaso discernible, el panorama general es un conjunto de ideas redactado – en sintonía con el título del proyecto de ley– con un tono retóricamente “preambular” que, más que definir, expresamente indefine, y lo hace sin medias tintas (“establecer la más amplia desregulación del comercio, los servicios y la industria”, dice el art. inc. b). La segunda pregunta nos queda sin una respuesta limitativa evidente, pues deja amplísimo margen al Ejecutivo para tomar la delegación como plataforma de lanzamiento, sobre todo, en medidas derogatorias de amplio espectro. No serán zonas controladas, sino zonas francas,

Finalmente, la pregunta de la que sí tenemos respuesta es por cuánto tiempo se practicaría esta delegación. Será “hasta el 31 de diciembre de 2025” plazo que podrá ser prorrogado por otros dos años más a criterio del propio delegado, de modo que en la práctica (salvo que asumamos un Ejecutivo acomplejado o atribulado con el uso del poder) tendrá el pleno de las potestades así delegadas por todo su mandato.

Las comparaciones valen tanto para advertir que el hecho tiene efectivamente precedentes, como para advertir la diferencia de escala con los precedentes registrados (la de 2002 tenía cuatro incisos-propósitos de “bases” y plazo original de dos años, la de 2019 tenía siete y su plazo original era de un año).

Para advertir la dificultad política de reintroducir el genio en la botella una vez que hay delegación de facultades, apuntamos que el Congreso nunca dejó sin efecto los actos que fue haciendo el Ejecutivo en ejercicio de esas atribuciones (en ello se asimila a lo sucedido con los DNU, donde tampoco llegó a hacer un rechazo efectivo). Y en el caso de la ley de 2002, que tenía objetivo de conjurar la problemática de corralito y pesificación, las sucesivas prórrogas que el propio Congreso dispuso extendieron su vigencia hasta 2017, por lo que rigieron durante los gobiernos de Nestor Kirchner, Cristina Kirchner, y la mitad del período de Mauricio Macri. Dos años que al final fueron quince: se hizo largo el viaje.

¿Y la justicia? Efectivamente hay una clara jurisprudencia restrictiva que obliga a revisar con mucho cuidado la invocación de poderes delegados. Ello es tan así que la Corte ha sido explícita en determinar que la ambigüedad no legitima sino que activa controles más intensos: “Cuando la delegación es amplia e imprecisa no otorga atribuciones más extensas sino que, por el contrario, debe ser interpretada restrictivamente (“Colegio Público de Abogados”, 2008)”. Pero una mirada más fina a esta jurisprudencia nos revelará los casos en donde ocurren estas invalidaciones son contados con los dedos de la mano, son diferidos en el tiempo, y conciernen a normas de bajo impacto político.

Salvo en un caso (alimentado en su motivación no escrita con lógica más de calle que de palacios): la invalidación original del corralito—que habilitó así el alud de amparos de ahorristas—fue dictada por exceso en la delegación (“Smith”, 2002).

Dentro del ómnibus: si hay requisa, debe ser asiento por asiento

Una vez que vimos el hall, y lo que ello implica, sólo podemos aquí hacer un plano muy general que no intentará valorar sino describir la magnitud de la legislación involucrada.

Aun haciendo abstracción de su “delegación”, estamos frente a un proyecto de ley mamushka, que contiene dentro muchas otras grandes, medianas y pequeñas muñecas rusas, y que serían perfectamente separables. En un punteo elemental que indizamos en este cuadro, siguiendo la propia estructura del proyecto llegamos a una cifra concreta que nos arroja 55 “temas”, es decir leyes, embutidas en el colectivo.

Algunas tienen un imaginario visible (privatización de empresas públicas, juicio por jurados). Otras tienen un efecto macro disruptivo (circunscripciones uninominales y reasignación de bancas, con perjuicio ostensible para provincias chicas que hoy tienen un importante “bonus” de representación). Otras requieren una mirada muy informada sobre sus implicancias, más allá de consignismos y primeras impresiones (desregulación de la “Ley del libro”, posibilidad de un “divorcio civil”, desregulaciones educativas).

Es evidente que no es racional ni sensato meter en un paquete de discusión muchos temas distintos, que operan con diferentes clivajes ideológicos, partidarios y regionales, con diferentes sectores de interés, dinámicas y posibles consecuencias. Es complejo argumentar y evaluar en forma conjunta los detalles y pormenores de un blanqueo y reforma impositiva, de la regulación restrictiva del derecho a la protesta, del régimen pesquero y la ley de sociedades. O considerar en un mismo debate a la vez la eliminación del INADI y la unificación de entes reguladores del sector energético, el Régimen de Incentivo a Grandes Inversiones y la derogación de las PASO.

No hay un hilo rojo que una todos estos puntos, y más que un ómnibus, sus 1.283 artículos (asumiendo los de leyes que van en “anexos” y los del DNU que vendría a ratificar) hacen que, más que un simple colectivo, estamos frente a una caravana de trailers que se dirigen a todas las áreas del derecho conocido. Buena parte de las dudas que genera su debate parlamentario es como articular el “giro a comisiones”, pues el proyecto en rigor parece que debiera pasar por prácticamente todas las comisiones temáticas del Congreso. Esto representa una fuerte bandera roja que nos señala el deficit de calidad institucional de una norma.

Así como la justicia piensa en “casos”, el Congreso está pensado para debatir “un tema a la vez”. Los “paquetes” generan diálogos de sordos, miradas miopes y necesariamente palaciegas, donde se legislará a espaldas de la comunidad. El debate de constitucionalidad, calidad normativa, mérito y conveniencia es imposible de sostener en esas escalas de densidad y temática polirubro, y el necesario “despiece” y mirada separada de cada una de estas cargas será inevitable en más de un sentido: lo es en términos técnicos, lo será en términos políticos, y lo es sobre todo—incluso desde una perspectiva prescindente de toda institucionalidad—en términos estrictamente prácticos para que el pueblo sepa de qué se trata lo que están haciendo en su nombre.