Tras la promulgación del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 70/2023 y poco después de su asunción, el presidente de la República Argentina, Javier Milei, convocó al Congreso de la Nación a sesiones extraordinarias mediante el Decreto 76/2023. Esta convocatoria tuvo el propósito de abordar diversos convenios económicos con empresas extranjeras y presentar el proyecto de Ley de Reforma del Estado. Finalmente, el proyecto de ley fue ingresado bajo el título “Proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos, también conocida coloquialmente como Ley Ómnibus” (en delante PLO), actualmente en debate de comisión.

En el mensaje presidencial que acompaña PLO, justifica el paquete normativo desde un pretenso enfoque liberal que, según expresa, protege los pilares fundacionales de la Constitución originaria de 1853: vida, propiedad y libertad. Se observa una valoración casi absoluta de estos principios, con una notoria omisión de otros fundamentos estructurales de la organización política nacional, como la democracia, la igualdad, el federalismo y la república. Por su parte, aunque se menciona el sistema representativo, es destacado como la causa de las crisis institucionales que requieren reformas en el sistema electoral, principalmente en la conformación y elección de la Cámara de Diputados.

De la misma manera, en el mensaje asociado, el Poder Ejecutivo Nacional detalla minuciosamente los distintos puntos presentados al Congreso y las leyes que se pretenden reformar, fundamentando la necesidad de retornar a supuestas bases liberales de capitalismo de mercado. Sin embargo, no hace referencia alguna ni justifica las modificaciones propuestas a las leyes N° 27611 (Ley de los Mil Días) ni a la Ley N°27499 (Ley Micaela).

Si bien en la redacción original del PLO se observaron diversas cuestiones que podrían tener un impacto significativo en cuestiones de género, como la eliminación del INADI o la dilución de la ley de paridad de género a través del sistema de diputado/a por distritos, en esta ocasión me enfocaré en profundizar en las reformas propuestas para las leyes de los Mil Días y la ley Micaela, dada su relevancia tanto formal como material. Así como haber sido una de las cuestiones que no se modificaron en las negociaciones de comisión.

Con este propósito, realizaré un breve recorrido por los antecedentes de estas dos leyes, actualmente vigentes, y presentaré una sistematización de las principales modificaciones propuestas. Esto permitirá dar lugar a las reflexiones pertinentes que estas reformas podrían generar explorando, las múltiples dimensiones incorporadas en esta revisión legislativa

Ley de los mil días

La Ley 27611, conocida como “ley de los mil días”, busca priorizar la atención y el cuidado integral de la salud de las personas gestantes durante el embarazo y la primera infancia. Presentada al Congreso junto con el proyecto de ley de interrupción voluntaria del embarazo en diciembre de 2020 por el Poder Ejecutivo Nacional, representó un acto conciliador de autodeterminación para las personas gestantes: la posibilidad de elegir continuar o interrumpir un embarazo, con asistencias específicas en el primer caso y garantías de legalidad y accesibilidad en el segundo. Esta ley, sancionada por unanimidad, junto con su decreto reglamentario, aborda múltiples aspectos fundamentales para el desarrollo y cuidado integral durante los primeros 1000 días de vida, en línea con el artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional. Reconoce el embarazo y el cuidado infantil como responsabilidades colectivas, subrayando el acceso a una salud integral y libre de violencia teniendo como guía la autonomía progresiva y la identidad de género. Marco desde el cual estructura la implementación de modelos de acceso a la información y capacitación.

Las enmiendas propuestas, tanto a la Ley de los Mil Días como a la Ley Micaela, conforman un conjunto normativo que se adscriben bajo el título “capital humano”. En particular, la reforma a la Ley de Los Mil Días está estructurada bajo la sección “Niñez y Familia”. De esta manera, el PLO plantea modificaciones propias de un modelo jurídico más intervencionista, regresivo en autonomía y diversidad de género. Lo expuesto en tanto realiza modificaciones sustanciales y simbólicas, destinadas a disminuir y modificar las personas destinatarias, así como los principios rectores que deben guiar a la elaboración y ejecución de las políticas públicas previstas en la ley.

Mientras que la Ley de los Mil días alcanza a “mujeres y otras personas gestantes” y “niños y niñas en la primera infancia” lo que reconoce una mayor diversidad de identidades de género y posibles gestantes que pueden no identificarse como mujeres, la modificación pretendida por el Poder Ejecutivo se centra únicamente en “madres en situación de vulnerabilidad” y “niños desde el momento de su concepción hasta los tres años” todo lo cual reduce el universo de personas y busca cambiar el alcance de la ley bajo un paradigma que no reconoce los derechos de autopercepción propio de la ley de identidad de género (Ley 26743).

Lo mismo sucede en cuanto al enfoque de salud y prevención de la violencia como ejes que nutren las políticas públicas emanadas de la normativa. La ley de los Mil días, en el primer artículo, centra sus objetivos en el “cuidado integral de la salud y la vida”, lo que implica una visión más sistémica y amplia, superadora de la salud física. Por su parte, el PLO, guarda un enfoque más centrado en aspectos médicos y de salud física, en tanto modifica la anterior referencia por “cuidado integral de la salud”.

En otro orden de cosas, al tiempo que la Ley de los Mil días incluye la prevención de la violencia de género, como uno de los objetivos, la pretensa modificatoria no hace mención explícita a este aspecto. Es que al mismo tiempo en que limita el universo al que se destina la ley, también reduce el universo de violencias reconocidas. De esta manera, la Ley de Los Mil Días (art. 18) menciona la concreción de “espacios de atención para casos de violencia por motivos de género”, mientras que el PLO refiere a “espacios de atención para casos de violencia intrafamiliar”.

En otras palabras, la Ley de los Mil días es consecuente con las directrices de DDHH y el conjunto normativo de nuestro ordenamiento al hacer referencia a violencia por motivos de género, de manera que se reconocen la matriz sociocultural que (re)produce las violencias sexo genéricas. Por el contrario, el PLO enfoca la violencia solo desde un ámbito, en este caso las relaciones interfamiliares, que no solo contempla aspectos más específicos, sino que plantea a la violencia como una problemática del ámbito individual.

En otro orden de cosas, al traspaso de personas gestante como colectivo destinatario de las políticas públicas promovidas por la ley, se le suma la fuerte marca en la vulnerabilidad como condición que habilita la intervención estatal. El PLO hace énfasis en mujeres y niños en situación de vulnerabilidad, terminología que rememora los paradigmas de riesgo de los régimenes de patronato de menores, que no se condice con la Convención de Derechos del Niño con jerarquía constitucional en Argentina, al mismo tiempo que desdibuja la dignidad como principio guía de los derechos humanos, y a la persona gestante como titular de derechos.

De la misma manera, el PLO propone la sustitución e implementación de tres programas, en el que se destaca el denominado: “Programa de Detección y Asistencia a Madres Embarazadas y sus Hijos/as en Situación de Vulnerabilidad” (Artículo 29 y sgtes. PLO). Este programa se enfoca en la detección activa y registro de mujeres en situación de vulnerabilidad durante el embarazo, mientras que el propuesto por la Ley de los Mil días abarca un espectro más amplio de funciones, incluyendo la coordinación de políticas, promoción de la corresponsabilidad en el cuidado de los niños/as, perspectiva de género, simplificación administrativa, diseño de protocolos y capacitación del personal involucrado.

Es importante destacar que el programa que busca incorporar el PLO, centraliza su diseño y planificación en el gobierno nacional, dejando a las provincias y municipios como responsables de la ejecución, infraestructura y personal, aunque sin especificar los financiamientos correspondientes. En ese contexto, un aspecto relevante es la obligación de los municipios de registrar y proporcionar, al gobierno nacional, una base de datos de mujeres embarazadas vulnerables. Estas normativas no solo requieren una consideración detenida por su conexión con la asignación de recursos y partidas presupuestarias provinciales, sino que la indeterminación de los motivos de la registración orilla al programa a los márgenes de las categorías sospechosas.

Y es que, además, el PLO introduce la obligación de los municipios de realizar una búsqueda activa y detección de embarazadas vulnerable y niños de hasta tres años en situación de vulnerabilidad, que marca un enfoque notablemente intervencionista por parte del Estado, que vigila y encuentra, como también una posible vulneración de la libertad reproductiva y la autonomía de las personas con capacidad de gestar.

Por último, quisiera resaltar el hecho de que el PLO busca modificar la autoridad de aplicación y migrar estas políticas a la secretaría de niñez y familia del ministerio de capital humano. Este aire familiarista, es compatible con políticas asistencialistas de enfoque conservador, contrarias a las reivindicaciones de género que se supieron conseguir en nuestro país.

Ley Micaela

La Ley 27499 (LM), sancionada por unanimidad el 10 de enero de 2019, establece la capacitación obligatoria en género y violencia de género para todas las personas que se desempeñan en la función pública nacional. Nombrada en honor a Micaela García, esta ley conmemora su legado y busca concientizar sobre la perspectiva de género en todas las esferas gubernamentales. La formación en esta área implica comprender las desigualdades y violencias de género, reconociendo su impacto diferenciado en mujeres y personas LGBTTIQ+ en cada acción estatal.

En la exposición de motivos de la LM, se destaca la necesidad de que, quienes ejerzan empleos públicos, conozcan la Constitución Nacional y las obligaciones provenientes de convenciones internacionales sobre los derechos de las mujeres, como la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (CEDAW). Mediante esta legislación no solo se pretende transmitir el contenido normativo, sino también proporcionar las herramientas necesarias para visualizar las desigualdades estructurales y generar prácticas transformadoras.

Sin embargo, la(s) problemáticas en torno a las violencias sexo genéricas, va(n) más allá de la violencia contra la mujer. De esta manera lo tiene reconocido la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ejemplificada en casos como “Campo Algodonero” vs. México, “Fernández Ortega contra México”, y “Masacres de El Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador”, establece la obligación de programas de capacitación en derechos humanos y género para quienes ejerzan funciones públicas. Además, casos como el de “Atala Riffo y Niñas vs. Chile” resaltan la importancia de programas permanentes de educación y capacitación en orientación sexual, protección de los derechos de la comunidad LGBTI y superación de estereotipos de género.

Sin embargo, tal como sucede en el caso de la Ley de lo Mil días, con las reformas a la Ley Micaela se busca borrara las diversidades sexo genéricas y, por consiguiente, las políticas públicas que interpelen a la transformación de patrones socioculturales.

De esta manera, mientras la Ley Micaela se centra en la necesidad de capacitaciones obligatorias en temáticas de género y violencia contra las mujeres, el PLO sustrae de la normativa el significante"género" para enfocarse en capacitación en violencia familiar y contra la mujer. En otras palabras, el PLO niega la diversidad de aspectos involucrados en la temática de género al tiempo que rechaza e invisibiliza las causas que dan origen a dichas violencias.

Por otra parte, el PLO busca modificar las órbitas destinatarias de las capacitaciones: mientras que la Ley Micaela se aplica a personas con función pública en todos los niveles y jerarquías en los poderes de la Nación: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el PLO no especifica a qué organismos se dirigiría ni a qué niveles o jerarquías dentro de la función pública. Al contrario, el PLO circunscribe las capacitaciones a “los organismos competentes en la materia”. Limitar las capacitaciones, implica negar que las violencias sexo genéricas forman parte de la matriz sociocultural en la que vivimos, y por consiguiente todos los organismos deberían ser competentes, y no solamente aquellos que se vinculen con relaciones familiares.

En otro orden de idas, y como continuidad de la estrategia de “depurar” el Estado de sus funciones en cuanto a las cuestiones de género, el PLO sustituye el Instituto Nacional de las Mujeres por el Ministerio de Capital Humano como autoridad de aplicación, al tiempo que le encomienda reglamentar un procedimiento particular para tratar la violencia familiar. Nuevamente, entender(nos) como un capital, un objeto, una cosificación, que solamente se lee mediante el prisma familiarista. A esto se suma el hecho de que las capacitaciones estarían gestionadas por la Secretaría de Niñez y Familia dependiente del referido “superministerio”.

Por último, cabe destacar que la Ley Micaela, como su nombre indica, lleva el nombre de una joven militante, víctima de un femicidio en un claro acto de honor a su memoria y a la lucha contra la violencia de género. Sin embargo, el PLO deshace toda referencia a Micaela García, al tiempo que eliminan los aspectos vinculados con la comunicación de la información pública, así como impactos y evaluaciones de las capacitaciones realizadas en este marco. De esta manera, el PLO da cuenta el desinterés de implementar estas normativas como herramientas transformadoras.

Reflexiones finales para un comienzo

Un análisis crítico e integral del conjunto de normativas que buscan modificarse en aras de una reforma del Estado, debe conducir a observar los cambios significativos propuestas en dos leyes cruciales relacionadas con la temática de género. En ese sentido, es esencial destacar algunos puntos que plantean interrogantes desde una perspectiva constitucional y de género.

En relación con la modificación propuesta para la Ley de los Mil Días, a modo de síntesis, se observa una limitación en las personas a las que se dirigen las políticas y un enfoque restrictivo, dirigido exclusivamente a la salud física. Además, se introduce una fuerte intervención estatal bajo la justificación del riesgo y la vulnerabilidad, términos que históricamente han sido utilizados para respaldar políticas avasalladoras de la autonomía. Esta perspectiva debe plantearnos preocupaciones sobre la posible afectación de derechos de las personas gestantes, bajo el pretexto de proteger la salud o “salvar” de lla vulnerabilidad.

Por otro lado, el proyecto de ley relacionado con la Ley Micaela pretende acotar el alcance y la amplitud de la temática abordada, así como los poderes y organismos destinatarios de las capacitaciones. Con todas las implicancias que ello acarrea en la concepción de políticas transformadoras que, realmente, intenten desandar las huellas heteropatriarcales, inmersas en las fibras más profundas de la sociedad y las instituciones.

En ambos casos, las modificaciones propuestas por el PLO comparten la omisión intencional de sustraer del lenguaje jurídico, cualquier referencia al género como significante que refleja las dinámicas de poder y dominación en las estructuras sociales y culturales.

Es notable que el mensaje del Poder Ejecutivo, al presentar el proyecto, utilice argumentos originalistas vinculados a la Constitución Nacional de 1853, pero omite referencias a las ideologías conservadoras presentes en esa época. Este enfoque selectivo plantea interrogantes sobre la interpretación histórica y la aplicación de los pretensos principios liberales, en el contexto actual.

El análisis detallado de estas modificaciones desentraña, también, la estrategia de debilitar de esta manera otras leyes como, por ejemplo, la ley de Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE). El enmarcar los programas de asistencia de la ley de Mil días en “búsqueda y detención” de mujeres embarazadas vulnerables, que luego deberán ser registradas en bases de datos nacionales tienen una potencialidad subyacente de impactar en la libertad reproductiva y la autonomía de las personas gestantes. Lo mismo sucede con la afrenta indirecta que estas pretensas modificaciones tienen en cuanto a la ley de identidad de género o de educación sexual.

Circunscribir la violencia de género a la violencia familiar o contra la mujer, excluyendo las diversidades y las causas que las originan, podría interpretarse como una reedición del antiguo pacto liberal/conservador que moldeó las primeras estructuras nacionales, pacto que se vio reformulado, al menos en cuanto reconocimiento de derechos, con las posteriores reformas constitucionales que hacen también al ideal jurídico político de nuestro país.

La regulación de la moral, disfrazada de desregulación, se manifiestan en las pretensas modificaciones a las leyes analizadas, en tanto estas reformas del Estado tienen el propósito latente de intervenir en la esfera íntima de las mujeres y colectivos LGTTBIQ+, generando tensiones en la protección de la autonomía real, así como también en el reconocimiento de la ciudadanía.

El proyecto de Estado que se busca confirmar con PLO, conserva la contradicción - poco aparente - de presentarse como defensor de la libertad de mercado, al mismo tiempo que pretende incidir en los ámbitos personales y excluir las diversidades. Todo lo cual encamina a la reconducción de opresiones sobre las diversidades y libertades que cuestionan el sistema heteropatriarcal. El impacto que el PLO puede tener en la libertad sexual y reproductiva, debe ser abordada con profunda preocupación por quienes nos tomamos la libertad en serio.

La autora es abogada, Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba. Magister en Derecho y Argumentación y Profesora de Derecho Constitucional. Becaria Posdoctoral de CONICET con lugar de trabajo en el Instituto de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad (idejus)