El último 21 de septiembre de 2025 se publicó el Decreto N° 681 del Poder Ejecutivo, por el que se promulgó y ordenó la publicación de la ley de 27.793 de Emergencia Nacional en materia de Discapacidad (en adelante LENMD). Ley que el Congreso había conseguido sancionar después de un veto presidencial, insistiendo en su sanción con dos tercios de los votos en ambas cámaras. Ahora, el poder ejecutivo, incluía en el decreto de promulgación de la misma un encriptado mensaje al Congreso en su artículo 2° del Decreto. Este mensaje generó gran reacción en el sistema político y los medios de comunicación. Algunos diputados ya presentaron proyecto de moción de censura contra el Jefe de Gabinete de Ministros, entendiendo que el mensaje encriptado en el Decreto significaba el Poder Ejecutivo no iba ejecutar la LENDM.

Brevemente aquí, intentaré desarrollar una explicación sobre el significado jurídico del Decreto N° 681 del 21/9/2025, y las alternativas institucionales que éste dispara.

Lo que no es judiciable aún

En primero lugar, me parece importante despejar algunos equívocos. Se ha dicho que el Decreto es “nulo de nulidad absoluta” e incluso se han iniciado denuncias penales contra el Ejecutivo por incumplimiento de los deberes de funcionario público. Sin embargo, no parece que las condiciones estén dadas aún, para esa configuración del caso.

A partir de su publicación, la LENMD entra en vigencia (8) ocho días hábiles después. Significa que es obligatoria recién a partir de ese momento, esto es, aproximadamente el 31 de septiembre. Aunque claro, para su ejecución eficiente requiere de una reglamentación por parte del Poder Ejecutivo, para la cual, el ejecutivo tiene 30 días a partir de la sanción de la LEMD (de acuerdo al art. 21 de la ley 27.793). Así, para mediados de octubre, dos semanas después de que la ley entre en vigencia, se le habrá terminado el tiempo al presidente para cumplir con el mandato de reglamentarla. Si para entonces no la reglamenta, estría incumpliendo sus deberes de funcionario público. Pero hasta hoy, según lo entiendo, no ha incurrido en esa violación.

La reglamentación debe disponer los detalles de los órganos responsables, procedimientos y fuentes de recursos para que se ejecute eficazmente la voluntad del Congreso. La encriptada comunicación que el Ejecutivo emite hacia el Congreso en el artículo 2° de su Decreto está ocurriendo dentro de ese margen temporal, y esa función material.

Teniendo esto en claro, es ahora importante advertir que el Decreto que promulga la ley tampoco no “suspende” expresamente su aplicación. De modo que tampoco hay una acción expresa del ejecutivo que interrumpa la entrada en vigencia, o la ejecución de la ley. No hay acción u omisión que pueda judicializarse, o que pueda justificar la imputación de incumplimiento de funciones del Jefe de Gabinete por su carácter obstructivo.

Una comunicación equívoca

El artículo 2° del Decreto es el objeto central de la polémica de hoy. El verbo que se utiliza es el de “comunicar” al Congreso. Obviamente, lo que comunica es la promulgación de la LENDM, pero con un objetivo específico. Tal, que el Congreso “incluya las partidas correspondientes en el presupuesto nacional que permitan la ejecución de la ley” que ya se promulgó. Literalmente lo dice de esta manera:

ARTÍCULO 2°- Comuníquese al H. CONGRESO DE LA NACIÓN, en virtud de lo establecido por el artículo 5° de la Ley N° 24.629, con el fin de que incluya las partidas correspondientes en el presupuesto nacional que permitan la ejecución de la ley que por el presente acto se promulga

La clave de está comunicación es que está claramente orientada. En ella se pretende parafrasear el contenido de una norma de forma tal que ésta significaría que el Congreso ha incumplido con su deber. Tal norma es la del artículo 5° de la ley 24.629 que manda:

ARTICULO 5º -* Toda ley que autorice o disponga gastos deberá prever en forma expresa el financiamiento de los mismos. En caso contrario quedará suspendida su ejecución hasta tanto se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto nacional* (Ley 24.629)

Si observamos con cuidado la gramática de la norma en la que se apoya el ejecutivo, puede advertirse fácilmente los equívocos sobre los que se monta la aparente “comunicación”, en su supuesto “parafraseo”. Vamos por partes, entonces.

Todo menos una comunicación

En primer lugar, la “comunicación” al Congreso de la promulgación de una ley no está prevista en la constitución como parte del proceso de formación de leyes. Una vez promulgada y publicada, la ley entra en vigencia a los 8 días de su promulgación (si no se previó otro plazo de entrada en vigencia). De modo que esta comunicación no tiene ningún efecto jurídico a los fines constitucionales.

Es claro entonces que, a pesar de que el verbo haya sido el de “comunicar”, no es ese el efecto jurídico que busca realmente el artículo 2° del Decreto.

La construcción de una juridicidad equívoca, como objeto de la comunicación

El art. 5° de la ley 24.629 no ordena lo que el presidente le está requiriendo al Congreso. No exige al Congreso incluir partidas en el presupuesto al momento de legislar, solo le exige que el financiamiento de los gastos de la ley se prevea “en forma expresa.” Lo “expreso” no necesariamente supone lo “específico”, y en particular, no tiene la especificidad pretendida por el Poder Ejecutivo.

El Congreso ya cumplió con lo que le toca de la manda del art. 5° de la ley 24.629. Lo hace en el artículo 19° de la LENDM, en el que habilita al Jefe de Gabinete de Ministros a realizar las ampliaciones y modificaciones presupuestarias tendientes a asegurar el financiamiento de la ley. Esa previsión es expresa, aun cuando no es tan “específica” como la que pretende el Poder Ejecutivo en el artículo 2° de su Decreto. De modo que lo que pretende el Poder Ejecutivo a través de su decreto, excede lo exigido por la ley 24.629 al Congreso.

Competencias confusas

Por otro lado, el jefe de Gabinete tiene las potestades constitucionales y legales para hacer lo que le mandó el Congreso en el artículo 19° de la LEDM. En efecto, él ejecuta el presupuesto y es responsable de la administración de este. En la LEDM el Congreso le da amplia discrecionalidad para decidir como implementar las modificaciones en el presupuesto que permitan la financiación de la ley. Modificaciones que el Congreso no podría hacer por sí mismo en ningún caso, porque no son su competencia. Lo que si puede hacer el Congreso es poner los límites y objetivos legales que el Poder Ejecutivo y el jefe de Gabinete en el ejercicio de su función administrativa deben respetar.

Para la visión del ejecutivo, en cambio, “prever de forma expresa el financiamiento” de una ley parece significar, necesariamente, incluir las partidas correspondientes en el presupuesto nacional, las que permitan la ejecución de esa ley. Pero la inclusión de las partidas, otra vez, es competencia originaria del ejecutivo, no del Congreso. Éste sólo las aprueba, al aprobar el presupuesto y sus modificaciones.

De modo que mientras la primera parte del artículo 5° obliga al Congreso a prever de forma expresa el financiamiento de la ley, la segunda parte es condicional, y está claramente dirigida al Poder Ejecutivo. Así, bajo la condición de que el Congreso no prevea expresamente el financiamiento, el ejecutivo deberá entonces incluir la partida en la próxima ley de presupuesto.

Entenderlo de otra forma supondría requerir al Congreso una acción que no está dentro de sus competencias (crear partidas en el presupuesto), o bien, quitarle al Congreso la facultad de legislar sobre los gastos inmediatos del presupuesto, permitiéndole hacerlo sólo sobre gastos para el próximo año. Ambas alternativas son difíciles de sostener constitucionalmente.

¿Una trampa?

Es importante notar que según el artículo 5° de la ley 24.629, la inclusión de partidas correspondientes en el presupuesto nacional es un mandato condicional y posterior. Se hace obligatorio sólo si no se previó de forma expresa la financiación (condicional), y una vez que ese incumplimiento causó la suspensión de la ejecución de la ley (posterior).

De modo que requerir al Congreso incluir una partida en el presupuesto, no sólo es requerirle algo que no está dentro de sus competencias, sino, además, requerirle algo que de ser exigible estaría validando la suspensión de la ejecución de la LENDM. ¿De verdad el ejecutivo pretende que el Congreso haga esto? ¿O quizás estamos ante una mera trampa discursiva, que intenta evitar la judicialización, tensionando la comunicación política?

Insisto en que el diseño “específico” de la ley de presupuesto es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo (artículo 100, inc. 6 de la Constitución Nacional), y ese diseño comprende el establecimiento de partidas de gastos. La ley del presupuesto (prorrogada), aunque esté desactualizada, contiene las partidas que determinan el marco de acción del presidente. El Congreso no puede crear nuevas partidas, solo puede “aprobar” las cuentas de inversión del ejecutivo (art. 75 inc. 8), las ampliaciones y modificaciones que este realice, y para ello las debería revisar trimestralmente (art. 2° de la Ley 24.629).

El Congreso cumplió

Ahora bien, si el Congreso puede aprobar modificaciones en el presupuesto, podría también habilitarlas por anticipado. Esto es, habilitar la ampliación o modificación de gastos (modificaciones en la ejecución del presupuesto) con fines específicos, tales, ejecutar una ley. Así es como debería leerse el artículo 19 de la LENDM. En esa norma no sólo se prevé “de forma expresa” el financiamiento de la ley, sino que además se respetan las competencias constitucionales propias del ejecutivo, el jefe de gabinete y el Congreso. Los dos primeros órganos son los ejecutores y modificadores racionales del presupuesto. Ellos actúan sobre lo “específico”. El Congreso, en cambio, autoriza su acción general y específica, y supervisa que se haga en el marco del mandato legal, además de ser el productor de esos mandatos. Ni la competencia del ejecutivo de modificar el presupuesto es absoluta, ni la del Congreso de modificar el marco legal de exigencia lo es.

Si como vengo insistiendo, el Congreso sólo puede aprobar los ajustes en la ejecución del presupuesto, y esa competencia de aprobación, razonablemente comprende la competencia para habilitar de forma anticipada esos ajustes, éste ha cumplido fielmente con la manda del art. 5 de la Ley 24.629. No le queda nada más que hacer.

De otra manera, como pretende el ejecutivo, tendríamos que concluir que el Congreso no puede legislar en materia de gastos del Estado, y solo el ejecutivo es el dueño del gasto estatal hasta que se discuta el próximo presupuesto. Insisto, no parece que nuestro presidencialismo y la interpretación de las disposiciones infra constitucionales lleven a ese punto.

Razonabilidad de la previsión de financiación

Ya advertimos que el mandato del artículo 19 de la LENDM le impone al jefe de gabinete una tarea que está dentro de sus competencias, y que no tiene el Congreso. Un asunto diferente es si el mandato es razonable o no. En otras palabras, si la ley del Congreso impone gastos sobre el presupuesto que son imposibles de afrontar, o ajustes, que son imposibles de hacer, en tal caso, la irrazonabilidad de la manda legal la vuelve inaplicable, y la obligación del ejecutivo es inexigible.

En el caso concreto de la LENDM, esto no ocurre. Por un lado, según los cálculos de la Oficina de Presupuesto del Congreso, el gasto en la ejecución de la LENDM insumiría entre un 0,22% y un 0,42% del PBI. Despúes de sancionada la ley el Poder Ejecutivo públicamente anunció que renunciaría a la percepción de ingresos que podrían ser equivalentes a esos porcentajes (a través de la eliminación de las retenciones a la exportación de granos). De modo que, si el Ejecutivo puede prescindir de esos ingresos, en el marco de ya haber sido notificado de los gastos que tendrá que hacer por la LENDM, es porque ellos no son necesarios para llevar adelante la LENDM.

De otra manera, la decisión del ejecutivo de reducir el presupuesto podría verse como una maniobra para incumplir, y en cualquier caso, la falta de presupuesto nunca podría ser una excusa válida (en este particular contexto de sus ajustes presupuestarios) para no ejecutar la LENDM.

Razones republicanas

Claro que la política económica del presidente, en su rol de Jefe de la Administración del Estado, podría depender de modificaciones presupuestarias como éstas. Y las decisiones legislativas, interferir en esa política. De hecho, el Congreso lo autorizo a avanzar en una política que es la que generó la emergencia en discapacidad. El ejecutivo llevó adelante una reducción de las partidas en esta área (por no actualización de prestaciones) que le permitió generar suficiente superávit fiscal, al punto de poder darse el lujo de reducir temporalmente retenciones. Así pensada, la tensión entre la potestad de la jefatura de la administración en materia de política financiera y económica, y la potestad de regular los derechos constitucionales del Congreso aparece clara, y difícil de resolver. Más aún, el Congreso que le delegó diferentes facultades para que el ejecutivo pudiera avanzar en ese sentido, parece ahora tener una reacción contradictoria en esta materia.

Sin embargo, lo que no debemos olvidar es que la potestad de regular exportaciones es originariamente una potestad del Congreso (art. 75 inc. 1), y ha sido delegada por éste al ejecutivo conforme al artículo 76 de la CN. Qué el Ejecutivo use las competencias delgadas para frustrar los objetivos de una ley que regula derechos, y que fue sancionada con mayorías agravadas del Congreso, estaría prefigurando una forma de ejercicio claramente anti republicano de la jefatura administrativa que la constitución establece. Difícilmente pueda justificarse las facultades delegadas en objetivos que requieren de la regresividad de derechos legislados por el mismo Congreso, si esa habilitación no fue expresa.

Conclusión

Entiendo que el canal apropiado constitucionalmente es que el Congreso solicite informe la jefe de Gabinete (art. 71 de la CN) en relación a la ejecución de la LENDM, y a los efectos jurídicos que el Ejecutivo pretende atribuir al artículo 2° del Decreto 681/2025. Si la pretensión es la de suspender la ejecución de la LENDM hasta que no haya partida determinada por el Congreso, éste deberá comunicarle, públicamente, que esa no es la interpretación que hace el Congreso del artículo 5° de Ley 24.629. Por tanto, ordenarle que de inmediato cumpla con la manda del art. 19 de la LENDM, conforme a sus responsabilidades y las competencias que le son propias.

Esta es una oportunidad institucional única para fijar con precisión y voluntad política (sin intervención judicial), no sólo el significad de la ley 24.629, sino en particular para observar si es posible un verdadero “diálogo” inter institucional. Profundizar públicamente los puntos de vista sobre que competencias que son propias a los dos poderes políticos del estado, y dejar al descubierto las diferencias respecto a los usos de los recursos públicos y las prioridades económicas, sería sin duda la forma más autentica de “fortalecimiento de la deliberación” entre poderes.

De esa forma, no habría duda sobre que quiso decirle el Congreso y que pretende el ejecutivo que debió decirle. Se apartaría, por otro lado, la posibilidad de que se repita una “comunicación equívoca” como esta en el futuro inmediato. Sobre todo en un momento donde más rechazos de veto parecen avecinarse.

El ejecutivo, por su parte, deberá decidir si enfrenta el sinuoso camino de judicializar su desacuerdo con el Congreso sobre la interpretación del artículo 5° de la ley 24.629, o no. En tal caso (la pública posición del Congreso frente a la pretensión ejecutiva), podría ser determinante de la vía judicial, tanto para las familias y prestadores afectados del sistema de discapacidad, como para la interpretación que puedan hacer los jueces de esa norma.

Entiendo que, por estas horas, en cambio, ya se ha pedido una interpelación al jefe de Gabinete como motivo de moción de censura del funcionario (art. 101 de la CN). Me resulta apresurado el camino de la censura, por no estar configurado aún el caso de incumplimiento. En este momento no sabemos si el Ejecutivo entiende suspendida la ejecución de la ley o no. Solo tenemos una “comunicación equívoca”, que sin embargo, abre posibilidades de comunicación interinstitucional ante el conflicto político, posibilidades que podrían evitar la desgastante judicialización.